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【转】主要国家和地区交通PPP项目失败

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  目前,世界各国都在采用公私合作伙伴关系(PPP)克服财政过度赤字带来的资金短缺问题。但是PPP的制度安排较为复杂,涉及政府、私人部门、银行等多方主体,隐藏着许多复杂的风险。交通运输领域是各国PPP模式实践的重点领域,并且随着全球交通运输需求的增加,交通PPP项目所占份额在不断增加。尽管过去二、三十年来各国在实践中设计了科学的协议框架、对潜在风险进行充分评估,但实践表明,PPP模式操作起来并不像很多政府所认为地那么容易,在全球范围内失败情况依然屡见不鲜。

一、PPP项目失败类别和定义

引入私人部门提供基础设施和公用事业服务是为了解决政府面临的预算约束难题和提高生产效率。换个角度讲,增加纳税人上缴税收的物有所值预期是采取PPP的动因。所以,任何没有实现物有所值的PPP项目都可以被视为失败。此外,对于已经决定采用PPP模式又因各种原因致使项目无法交付使用更应当被视为失败。基于对全球范围内交通PPP项目失败案例研究,主要有如下几种常见的失败类型:

表1 交通PPP项目失败的类型

二、主要国家和地区交通基础设施PPP项目失败概览

下面分别选取英国、加拿大、撒哈拉以南非洲、亚洲及中东欧等主要国家和地区在交通运输领域实践PPP模式经历失败情况进行逐一分析。

(一)英国

在英国,PPP模式更多被称为私人融资计划(Private Finance Initiative,PFI)。基本做法是政府与私人承包商签订一份长达30-50年的长期特许经营租赁协议,私人承包商组建项目公司,通过设计、投资、建造和运营公共基础设施项目向社会公众提供公共服务并以此获得政府的长期租金。PFI模式侧重将私人部门的资金、管理技能和专业知识引入公共设施和服务的供给。上世纪九十年代和本世纪初,英国一些交通PFI项目经历了失败,具体原因包括:

一是私人部门缺乏管理能力,损害公共部门和使用者利益,导致项目最终收归国有。英国在实践中就曾经因为私人部门管理不力导致项目最终失败。以伦敦地铁项目为例,2002年,政府通过两个特许经营协议将伦敦地铁的轨道养护、线路维修和升级外包给私人部门联合体Metronet及Tube Line,以期通过每年支付11亿英镑服务费换取私营机构在项目前期撬动大约70亿英镑的直接投资。伦敦交通局保留了伦敦地铁的所有权和运营权,却要求联合体每年承担巨额费用并到一定时点才予以结算。2008年,Metronet联合体宣告破产时,英国政府不得不承担起大约38亿英镑的遗留债务,总损失超过41亿英镑。该项目最大的问题在于联合体企业的管理。一方面,没有经营权而缺乏收益激励的联合体对项目管理的责任及创新意识淡薄;另一方面组成联合体的控股企业过多,比如Metronet联合体,5家企业不但没有形成合力,反而因各自利益而决策不统一,加之频频更换管理者使得对项目管理不足,影响项目进度。最后仲裁决议,Metronet协议收归为国有。该仲裁协议导致公共部门对与Tublines协议也失去信任,最终也被收归国有。又如,英国于1993年对铁路开展的网运分离和企业私有化改革。英国铁路被分解为1个路网公司(Railtrack公司),25个特许经营铁路客运公司等。私有化改革使政府放松了对项目的监管,最终Railtrack公司因运营管理不当及未达安全标准遭受公众不满,被收归国有。

二是公共部门对项目未来交通量、资产价格预测或评估缺乏有效手段,导致项目最终没有实现预期价值。例如,在英法海底隧道项目中,欧洲隧道公司基于当地经济增长和市场规模等因素对隧道通行量进行预测。由于在预测中忽略了重要替代品轮渡的低成本优势会对隧道交通需求产生竞争影响,项目建成后,轮渡运营商还一度几次降价从而吸引了大量运输量,导致欧洲隧道公司预期收入大大降低,最终因无法偿还债务而寻求破产保护。又如,在ROSCO铁路基础设施维护运营项目中因公共部门没有进行科学合理评估,低估项目资产市场价格,导致政府以18亿英镑出售的ROSCO项目两年内被承包商以27亿英镑再次转售,承包商净获利9亿英镑,导致公共部门利益受损。

三是项目收费过高遭到公众反对,最终导致项目收回。1995年,私人部门获苏格兰政府特许经营权修建了斯凯岛大桥(the Skye Bridge)。在该项目中私人部门享有政府补贴及大桥收费权,当时将大桥收费价格定为每辆汽车5.7英镑。这一价格与欧洲同类型大桥相比收费最高。高昂的通行费遭到民众大规模的游行反对。迫于压力,苏格兰政府于2004年宣布买回斯凯岛大桥并取消收取通行费。

(二)加拿大

加拿大在交通基础设施PPP项目上实行类似于英国和澳大利亚的管理制度,且拥有非常成功的实践和经验,但在涉及高速公路私有化时却深受美国影响,并产生了一些问题:一是政府私有化推进速度过快,以至于对长期公共利益考虑不周。1999年,加拿大安大略省保守党政府效仿美国芝加哥等地的做法,将407号高速公路以租赁方式出售给私人公司长达99年。私人公司仅支付31亿美元便获得407号高速公路的收费定价权和收费权。出售后私人公司先后6次提高通行费标准。高额的费用不仅造成临近公路过度拥堵更是引起公众不满。为此,政府拟通过另行支付4000万美元换取承包商的降价,但租赁协议已经使政府失去了对该项目的控制权。由于政府过快推进私有化致使项目以不合理的低价出售,在出售两年半后,私人公司将该项目以政府出售价的两倍再次转让给另一家私人公司。二是为达到预期的物有所值目标而进行不合理计算。连接爱德华王子岛与加拿大内陆的联邦大桥PPP项目在方案设计时为达到预期物有所值目标而存在一些错误计算。在联邦大桥建成运营后,政府停止了临近轮渡服务,并将政府对轮渡的补贴给予了联邦大桥特许经营者,以补贴过桥通行费的不足,同时还允许特许经营者在获得轮渡补贴基础上向使用者收取每辆车高达8美元的通行费。1999年,加拿大审计署在审计时提出该项目在计算PSC[①]值时存在着一系列问题,包括:加入轮渡补贴不正确;融资成本4500万美元大大超出实际融资费用;每辆车8美元的收费标准过高;一定额度的最低收入保障在客观上也将需求风险过多转移给社会公众;特许经营协议中缺少对特许经营者利润上限的描述等。

(三)亚洲

过去二十多年来,亚洲地区交通基础设施建设需求较为旺盛,私人部门在该区域发展机会多,但也因面临一系列问题导致PPP项目失败:一是公共部门机构缺乏识别和管理PPP项目的能力。比如,在曼谷高架道路和轨道系统(The Bangkok Elevated Road and Track System,BERTS)项目中,政府没有对项目进行可行性分析。该项目投入施工建设后,在重叠地段遇到了其他在建的并行工程,严重拖延了工期。最后,只有13%的工程在规定的施工期内完成。此外,在该项目中政府还表现为无法对项目技术进行合理评估、审查薄弱、监管低效率等。二是政府间利益冲突和政治风险。巴基斯坦M9高速公路项目和印尼雅加达外环线项目是两个典型案例。在M9高速公路项目中,中央政府和地方政府对项目的高速公路土地所有权和私有化争论喋喋不休,最终该项目被终止。在印尼雅加达外环线项目中,由于受1997年亚洲金融危机影响,项目特许经营承包商深陷债务危机,不得已将项目移交给印尼银行重组机构(Indonesian Bank Restructuring Agency,IBRA)。但是,在IBRA通过招投标重新选择出新的特许经营承包商后,议会认为招投标存在受贿,最后该项目转为由国有企业出资建设。三是项目实际需求不足无法覆盖成本。例如,在老挝Ngone大桥项目中,尽管取代了之前的轮渡服务,但仍未能满足最低需求要求(Minimum Demand Requirements)。由于不能吸引足够的车流量和获得足够的收入以覆盖投资成本,最终政府决定买回桥梁特许权。

三、失败案例剖析:以美国三个收费公路为例

美国收费公路特许经营期限普遍较长。因此容易在运营中后期出现较多问题导致PPP项目失败。最常见的原因是与政府相关政策冲突,最终被收归国有。下面选取三个项目予以分析。

(一)加州91号快速路(SR91)项目

加州交通部以及橙县交通局与私营合作方CPTC (California Private Transportation Company)于1990年12月就“加州91号快速路”项目签订了特许经营合同。根据合同,CPTC全权负责该项目的建设,包括设计、融资、建造以及运营和维护。“加州91号快速路”于1995年12月顺利完工并投入使用,成为是美国交通史上的一个创举:它是美国50年以来第一条利用私营资金建造的收费公路,是美国第一个使用浮动收费标准(采取拥堵定价收费方法)的收费公路,也是世界上第一个使用电子收费卡进行全自动收费的公路。

根据特许经营合同,主要有两部分核心内容:一是交易结构。特许经营合同规定在项目建成投入使用之后CPTC将获得35年的运营权并独享该项目的全部收益;项目最终造价是1.3亿美金,其中包括2000万CPTC的直接投资,其余为CPTC银行贷款。二是重要条款。特许经营合同中包含了一项非竞争条款(也称为排他性条款):政府承诺在2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路,或者升级、拓宽具有竞争性的现有道路;私营方CPTC称这一项条款对保护项目的合理收益至关重要。这在当时国际上的高速公路特许经营项目中也是一种常见的做法。

在项目运营头5年,很多使用者出于项目公共利益考虑,普遍支持采取拥堵定价方法。但在项目运营5年后,高峰时期使用率一度下降至预测值的43%。高速公路使用率下降带来两个负面结果:一是免费车道拥堵程度成倍增加;二是为了弥补损失,特许经营者会提高收费标准,这一举措将违反了特许经营协议中描述的收费标准有关规定。

当地交通部门(加利福尼亚交通部)考虑免费车道在高峰时期交通量增加会发生安全问题,被迫开始考虑扩大免费车道通行能力计划。特许经营者不接受公共机构提出的安全评估,认为扩容计划违背了政府承诺的“非竞争性”条款,以此为依据反驳公共机构提出的“安全问题可高于非竞争性条款”的说法。公私双方矛盾加剧,特许经营者向法院提起了反对扩容计划的法律诉讼。最终,法院依据特许经营协议条款支持特许经营者的诉求,并明确公共机构要想完成扩容计划必须先赎回SR91高速公路项目。公共机构最终于2002年以近2.1亿美元(比项目造价高出8000万美元)的价格回购了“加州91号快速路”,才得以解决非竞争条款的限制。

(二)科米诺哥伦比亚收费公路

科米诺哥伦比亚收费公路(Comino Colombia Toll Road, CCTR)以墨西哥为起点、途径拉雷多(Laredo)地区进入美国境内,是由墨西哥进入美国的国际跨境交通援助项目。该项目建成后在实践中面临其他项目中少见的两个政策风险,导致交通量没有达到预计水平。一是当地政府发布墨西哥卡车在美国境内自由通行的限制令,对从墨西哥入境的车辆继续执行限制措施。这就使得墨西哥车辆不得不在接近美国的墨西哥边境卸下所有货物,然后使用美国籍卡车将货物转载并送至目的地。对于等待转载货物的美国卡车司机而言,为了生活方便,即使是多绕几英里也更愿意在接近旅馆或卡车车场地集中,而不是在没有这些设施的收费公路附近。在政府限制令下,该公路的交通量远远低于预期。另一风险是在美国和墨西哥边境新建了一座跨境桥梁,该桥梁也是为跨境而修建的交通设施,设计容量为由墨西哥进入美国三个边境关卡交通总量的五分之四。

由于上述两个因素,导致了科米诺哥伦比亚收费公路交通量从5000辆/日下降到1300辆/日。由于交通量的持续下降,使得从2003年开始运营的收费公路项目只经历三年就被取消,最终由公共部门回购。

(三)加州南部湾区SR-125收费公路

加利福尼亚州南部湾区SR-125公路是一条将美国墨西哥州边境线连接到区域高速公路网的收费公路。项目的建设有助于完善圣地亚哥公路网,填补缺失路段;减少交通拥堵和行驶时间,尤其是圣地亚哥郊区包括拉维斯塔市;提高南部湾区交通流动性;为居民和企业提供在美国和墨西哥边境两侧就业中心之间的通道。

该项目前期因资金不足,经历了漫长的规划立项阶段。该项目规划由加州交通部于1960年初通过确定,但由于资金不足,该项目计划于1976年被从区域项目计划中删除。1984年,圣地亚哥政府协会(SANDAG)和该地区城市规划组织将该项目再次纳入区域交通规划中,但没有确定建设资金来源。直到1988年,一个新的税收项目经投票通过用来支持“跨交通网”运输项目。这一税收项目只为SR-125项目北段桑米格尔(San Miguel)连接段公路提供资金,不提供SR-125项目南段资金。为促进私人部门参与公路基础设施领域,加州议会于1989年法案680号(PPP法)颁布。基于该法案,1991年加州将该项目特许经营权授予给私人部门用来建造一条由私人融资和经营的收费公路,具体采取DBFO模式。私人部门为加利福尼亚运输公司等企业组成的联合体(CTV财团)35年的特许经营期限(到2041年),并约定项目期满后将设施等无偿转移给加州交通运输部门,期满前加州政府不会介入控制该项目。自签订协议后,该项目花了九年时间才最终通过环境评估和土地征用。为了减少投资,CTV财团将该项目出售给新的投资者——澳大利亚麦格理集团(Macquarie)。2003年9月,SR-125项目开始建设南段,总投资6.35亿美元,授予特许经营者35年特许经营期限。总投资中银行贷款4亿美元,联邦贷款1.4亿美元,余下部分0.95亿美元由私人部门Macquarie出资。银行贷款等融资主要通过未来通行费收入偿还,还包括一部分州税收收入和联邦资金。

该项目在建设后期又在融资方面遇到困难。加州议会于1989年颁布的法案680号。一开始,加州确定了四个PPP试点项目,但只有其中两个(包括SR-125南段收费公路项目)具体开展实施。其他两个项目因缺乏财政资金等原因没有实施。具体是由于法案认为通行费收入是开展PPP项目的主要收入来源,不允许联邦资金用于这些项目。在这种情况下,由联邦贷款资助的部分只能被用于还本付息,并不能作为州政府直接补贴资金。这对已实施开工的SR-125南段项目的融资而言是一项很大地限制。最终该法案于2002年被废除,2006年新法案的颁布促进了4个由政府牵头的PPP项目的进展。SR-125项目最终于2007年通车。

四、交通PPP项目失败原因总结及带来的影响

基于以上部分的探讨,可以归纳总结出全球各地PPP项目失败的主要原因及不利影响有以下几方面:

一是政府部门有关立法不符合项目实际需求以及处理环境评估前期工作不及时,直接影响项目进程。例如,在加州南部湾区SR-125收费公路中,为了推进PPP项目实施加州专门颁布680号PPP法案,但该法案中对私人部门参与PPP项目时融资过于苛刻,联邦贷款资助资金不能直接作为州补贴资金而只能用于还本付息,以至于无法有效促进项目推进,最终该法案被废除而告终;同样在该项目中,私人资本耗费了大量时间(九年)和资金才通过环境影响评估和土地征用,给项目造成较大损失。按经验表明,在处理环境影响评估和土地征用,公共部门应该起到一个更好的角色。

二是政府部门因缺乏有效预测评估等经验在合同条款中设定不合理,导致在项目情况发生变化时难以平衡特许经营者及社会公众的利益。交通PPP项目特许经营合同通常是长达几十年的协议,双方都需要在遵循具体协议条款基础上履行相应的权利和义务,因此合同条款设计不合理,直接造成公私双方在后续合作中出现矛盾以至于出现利益受损。具体体现在两个方面:一方面,政府主动放弃应有权利。例如,加拿大407高速公路项目中政府因缺乏对公众利益长期考虑而放弃了收费定价权,导致私人部门先后数次提高通行费标准,造成公共产品没有发挥服务公众的作用,影响社会利益;英国斯凯岛大桥项目中,私人部门享有政府补贴和大桥收费权,但因收费标准过高遭到公众强烈反对。另一方面,政府交通量或收入预测误差过大。例如,加州SR 91快速路因预测偏差太大,致使政府执行政策前后不一致;英法海底隧道项目政府忽略了竞争性替代品轮渡的竞争优势加之轮渡价格几次降价,导致实际收益远低于预期水平,最终无法偿还债务而破产;老挝Ngone大桥最终能够收入无法覆盖成本最终政府赎回项目;捷克D5高速公路等中东欧项目最终导致项目可行性低、取消招标。

三是政府与私人部门关系过密对项目充分竞争目标的实现和政府有效监管不利。在PPP项目前期阶段,政府与潜在投资人通常会有较为频繁的接触,但如果投资人与政府的关系过于紧密,或者投资人具有较强政治关系,这将直接导致项目招标无法实现充分竞争目标,政府部门在谈判和项目实施过程中非但不能发挥充分的监管能力和相应的制衡能力,反而处于劣势地位。例如,加蓬Transgabonais铁路PPP项目、捷克D47高速公路等都是典型的案例。

四是私人部门管理不力直接影响项目运营成败。PPP模式改变传统由政府部门供给变为交由私人部门提供,因此有学者将PPP定义为一项伟大的制度变革。因此,私人部门经营管理能力的好坏直接决定了PPP项目的成败。前述英国伦敦地铁项目因联合体参与企业过多且没有形成合力,反而因为利益出发点各异经常引起冲突,加之频频更换管理者,缺乏很好的管理机制,对整个项目无法进行有效管理,引起公众不满,最终项目被收归国有。

五、国外失败教训对中国政府的借鉴与启示

一是提高政府部门专业化水平和监管能力。实践PPP模式是一项技术性和专业性都非常强的工作。尽管我国交通领域在多年来实践BOT、BOT+EPC等模式积累了丰富的经验,但按照当前国家推行的PPP的要求看,无论是在操作程序上还是专业技能方面,都增加很多技术要求。此外,项目采用PPP模式政府在其中的角色发生了很大转变,由过去的运动员变成了裁判员,对政府部门的监督管理能力提出了更高要求。鉴于此,在国家及交通行业大力推行PPP的背景下,我国有关部门应加强对政策文件的解读和理解;做好PPP项目前期可行性论证、潜在投资人市场、财政可支付能力等方面项目成熟度分析;熟悉招标流程,掌握与社会资本谈判的技巧和能力;掌握特许经营协议等法律知识;并构建完善的项目监管机制、配备充足的监管人员。

二是完善并设计灵活的PPP立法、提高政府履职效率。当前各级政府在推广PPP面临着一系列困难,包括工作协调难、操作实施难、传统融资渠道难等。解决这些问题急需进一步健全相关法律法规。建议有关政府部门应当尽快推进PPP、特许经营等有关立法工作,并注重立法在合理范围内的灵活性,积极引导社会资本更好地参与,促进公私双方合作开展PPP项目。此外,为了加快项目签约落地,政府应当提高工作效率,设立专门的PPP管理部门,处理PPP项目相关协调事务,并在项目前期许可、评估等诸多程序环节中能简化审批流程和环节,提高项目运作效率。

三是提高项目透明度、实现项目充分竞争。PPP项目的成功很大程度上依赖于引入的私人部门技术、管理能力及雄厚的财力,政府通过招标等竞争性方式让多家私人机构参与竞争,从竞争中选取最适合条件的私人机构作为合作者。因此,在项目各个运作环节上保证公开透明、实现充分竞争是选择最优私人部门的基础,同时也为政府对私人部门开展有效监督提供良好的条件。政府部门应构建有效的监管机制包括对私人部门管理组织架构设计、财务信息披露等,充分发挥专业部门的作用,维护好政府利益和公共利益。

四是设置明确且富有弹性的合同条款。PPP模式下政府与社会资本通过合同结成稳定契约关系,是一种长期合约关系。在项目长达十几年甚至几十年中,经济状况变化会导致项目收益与预期发生偏差,甚至相关法律政策也会发生变化。合同中必须设置各种情况下政府方和社会资本方明确的责任归属,双方应严格地按照法律条款约束履约。对于无法预计到的事项,设定灵活、富有弹性且兼顾各主体方利益的条款,确保项目顺利进行。

五是充分考虑未来政策市场变化合理分配风险。任何涉及使用风险的项目都不得不考虑政府相关政策变化和市场变化所带来的影响。在实践中,建设其他分流的公路、或当地公路布局和交通管理发生变化、或增减收费站和收费标准等都会影响项目收益。所有这些风险往往难以在事前考虑到,那么出现风险该由谁承担?从风险共担原则来看,由于在一定范围内路网改变如新增辅助道路使得投资者从中受损,相应的受损也需要政府部门承担;对于全国性或普遍性政策变化带来项目风险,如燃油价格增加普遍性减少交通量,一般由投资者来承担。


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